近期國企改革正在加碼推進中。7月14日，國資委宣布進一步深化國有資本投資運營公司試點和董事會職權試點。此前7月4日召開的全國國有企業改革座談會上國家主席習近平表示：理直氣壯做強做優做大國有企業，盡快在國企改革重要領域和關鍵環節取得新成效。本文分析，2016年國企改革會加速推進，從目前形勢看國資國企改革進程不僅會加快，且隨著改革繼續深化中，國有資產與國有資本收益用于支持經濟社會協調發展的導向性會更加明顯。
2016年國資國企改革的實施與推進中。筆者認為國有資產與國有資本收益支持經濟社會發展的公共導向已明晰，發揮國有資產與國有資本收益公共導向作用提出了建議可以從三方面入手。
隨著國資國企改革繼續深化的共識達成與具體要求明確，國資國企改革的公共導向政策也更加明晰，國有資產與國有資本的公共屬性要充分體現，國有資產與國有資本收益的一部分可以用于支持經濟社會協調發展。國有資產國有資本的公共導向從三個方面著手。
國有資產與國有資本收益“取之國企用之國企”的思路得到調整 國有資產與國有資本歸全民所有，國有資產與國有資本依法投資運營所產生的收益理應歸全民所有，國有資本收益的分配應充分尊重全體人民的所有權，實現全民共享。一段時間以來，國有企業占有使用國有資產以及某些國企依賴壟斷經營獲得的利潤基本上是留存在企業； 2007年國務院印發《關于試行國有資本經營預算的意見》，2008年中央本級開始實施國有資本經營預算，央企利潤的一部分以紅利方式上繳，隨后，地方各級也陸續向國有企業征收紅利。從2008年至2013年中央本級與各地國有資本經營預算支出的數據看，占國有資本經營預算總收入的97.8%又用于向國有企業支出，國有資本經營預算的收入支出基本上“取之國企用之國企”，可以說，國企上繳紅利的絕大部分又支出到國有企業，極大弱化了國有資產與國有資本的公共屬性。但是，隨著全面深化改革的推進與經濟下行，國有資產與國有資本的公共屬性要得以體現的呼聲越來越強。這種呼聲在國資國企改革繼續深化的設計中已經得到體現，國有資產與國有資本收益“取之國企用之國企”的思路要進行調整，國有資產與國有資本收益的一部分可以用于解決社會問題，支持經濟社會協調發展。可以說，國資國企改革深化的設計已經充分體現了這一要求。
紅利征收比例逐年提高的國有資本經營預算要向一般公共預算傾斜 國有資產與國有資本收益的一部分用于支持經濟社會協調發展，首先體現在政府預算中相關預算的平衡與協調。中共中央十八屆三中全會決定明確提出，要完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。隨著國資國企改革的繼續深化，國有資本經營預算紅利征收比例逐年提高，國有資本收益預算劃轉一般公共預算的比例和額度也要隨之提高。通過國資國企改革繼續深化，建立國有資本經營預算的收益分享機制，進一步加大國有資本經營預算資金調入一般公共預算用于保障和改善民生支出的力度，讓國企改革發展成果更多更好地惠及人民群眾。增加國有資本經營預算中用于民生的支出規模，體現在國有資本經營預算更多向一般公共預算傾斜，并逐年提高調入比例。國有資本經營預算收入的一部分用來彌補一般公共預算、解決和人民根本利益密切相關的社會問題、服務于公共財政職能，更有利于經濟社會協調發展。
隨著社保基金支付壓力的逐年加大，多地社保基金預算都出現了“支出缺口”，僅靠財政或加大企業征收力度彌補難以從根本上解決社保支付的壓力。社保體制改革的深化，要求社保基金預算承擔擴大社保保障范圍和提高保障質量的責任，社保基金預算“支出缺口”由此會進一步加大而考驗社保體系的承載能力。作為彌補社保基金預算“支出缺口”的穩定且可預見資金來源，國有資產與國有資本收益可以充分發揮作用。當下國資國企改革繼續深化，支持國有資產與國有資本收益用于彌補社保，采取用收益做大保障基金規模的方式。2015年國務院印發的《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》明確提出，將部分國有股權劃轉全國社會保障基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用于彌補養老等社會保障資金缺口。2014年財政性撥入全國社保基金資金和股份552.64億元，其中國有股減轉持資金和股份82.83億元（減持資金21.58億元，境內轉持股票25.36億元，境外轉持股票35.89億元）；2015年中央本級國有資本經營預算支出1405.48億元，其中國有股減持補充社保基金支出11.36億元。國有股權劃轉全國社保基金的比例還會繼續加大。從中長期來看，應按照建立全國范圍內綜合統籌的社保體系的思路，要求各地國有資本經營預算中的國有股權加大向社保基金劃轉或直接彌補社保基金預算“支出缺口”的力度。
國有資產與國有資本歸全民所有，但是，各級政府分級行使產權的國資管理體制，不僅導致各級政府間國有資產與國有資本收益的差額巨大，而且還導致東中西部各地方政府間國有資產與國有資本收益的差額巨大，因此，國有資產與國有資本收益一部分用于公共性與社會性支出，在實際操作中仍面臨著一些具體問題。
中央本級國有資本經營預算要不要與地方國有資本經營預算連通 中央本級國有資本經營預算起步早且覆蓋的央企范圍大，除此以外，央企大多數盈利能力較強，因此，央企國有資本經營預算收入規模相對較大且逐年增長；地方各級國有資本經營預算收入規模較小，有的幾乎是零收入，但是，往往國有資本經營預算收入規模越小的地方區域，社會問題越嚴重。就社會問題解決、經濟社會協調發展全國“一盤棋”的要求看，應嘗試中央本級國有資本經營預算與地方國有資本經營預算連通，實行預算編制的協同。雖然當下中央本級國有資本經營預算支出已經有向地方的轉移支付，例如2015年中央國有資本經營預算1693.98億元的支出安排中，對地方國有資本經營預算轉移支付支出288.5億元，但是，這仍然不是制度性的。如果能在政策上明確中央本級國有資本經營預算與地方國有資本經營預算的連通，形成制度，那么可以全國“一盤棋”地更好發揮國有資產與國有資本收益的公共導向作用。在當下國資國企改革的繼續深化中，通過中央地方國有資本經營預算連通及中央本級國有資本經營預算支出的轉移支付，對國有經濟比重高、國有企業歷史遺留問題嚴重、社保基金預算“支出缺口”大的東北地區及西部地區進行定向支持，可以為國企混合所有制改革的順利推進創造條件。 在中央地方國有資本經營預算連通中，除了中央本級與地方各級國有資本經營的年度預算編制協調一致，中央本級還可以通過編制中長期國有資本經營預算來引導地方國有資本經營預算的編制。中央地方國有資本經營年度預算編制的重點與難點是支付，除了轉移支付，在預算支出上，可以按比例出資，共同設立各類產業基金而相互影響與協調；還可以在統一的政府預算平臺上實現中央地方國有資本經營預算支出的協調協同，發揮國有資本經營預算作為政府宏觀調控衍生手段的作用，通過社會性支出安排彌補一般公共預算和社保基金預算“支出缺口”。
劃轉到全國社保基金的國有股權價值要不要納入中央本級的國有資本經營預算
隨著證券市場股權分置改革所實現的國有法人股流通與國有股權向全國社保基金劃轉力度加大，全國社保基金規模逐年擴大。到目前為止，全國社保基金仍是逐年積累，還沒有產生支出，也沒有納入政府預算。隨著國有股權劃轉充實社保基金力度的不斷加大，劃轉到全國社保基金的國有股權價值波動會成為常態。為了支持全國社保基金繼續擴大規模，也為了全國社保基金在中國經濟社會協調發展中充分發揮作用，應考慮把全國社保基金納入政府預算，可以先從劃轉到全國社保基金的國有股權納入中央本級國有資本經營預算著手。劃轉到社保基金的國有股權應在中央本級國有資本經營預算中進行列示，對包括國有股份額變化、國有股市值變化以及國有股收益變化等在內的信息進行統一匯總，有利于統籌管理。當然，把劃入全國社保基金的國有股權納入國有資本經營預算，是納入中央本級國有資本經營年度預算，還是納入中央本級國有資本經營中長期預算，可以充分討論與論證。
全國社保基金的資金用于彌補社保基金預算“支出缺口”如何操作
全國社保基金作為國家社保儲備基金，擔負著人口老齡化高峰時期社保支出補充、調劑的重要任務。全國社保基金理事會成立的初衷是通過管理運營全國社保基金而進一步完善社保體系，發揮其公共導向作用。截至2014年末，全國社保基金會管理的資產總額15290億元，全國社保基金累計投資收益額5580億元，年均投資收益率8.36%，超過同期年均通貨膨脹率（2.42%）5.94個百分點。當下，全國社保基金籌資渠道逐漸拓寬、基金規模逐年增大且投資業績趨于穩定，已經具備了彌補社保基金預算“支出缺口”的能力。隨著經濟下行壓力的增大與老齡化進程的加快，各地社保基金預算“支出缺口”逐年增大，全國社保基金作為社保戰略儲備基金，應適時相應啟動全國社保基金的劃轉工作而彌補社保基金預算“支出缺口”。當下社保基金預算“支出缺口”大都集中在地方政府預算中如東北三省，全國社保基金用于彌補地方級次的社保基金預算“支出缺口”，既涉及預算，還涉及轉移支付。在預算上，應該納入中央本級的政府預算，可以考慮納入中央本級的國有資本經營預算，這有利于體現全國社保基金來源于國有資產與國有資本收益的公共導向；在轉移支付上，應該限定向省級次轉移支付，得到全國社保基金彌補社保基金預算“支出缺口”的地方，必須要能夠實行社保省級統籌。全國社保基金用于彌補社保基金預算“支出缺口”，除了納入預算與實行向省級轉移支付，還要實現信息公開定期披露。 文/ 財政部財政科學研究所國有經濟研究室主任文宗瑜
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